"Публичная симуляция независимого контроля": создатель Счетной палаты оценил возможности Кудрина фото

Экс-заместитель председателя СП Юрий Болдырев не ждет от ее нового главы никаких свершений

Не место, как известно, красит человека, а человек место. В том случае, правда, если и сам человек, и занимаемая им должность не относятся к категории пустых мест. Какими красками заиграет Счетная палата России с приходом на место ее руководителя Алексея Кудрина? Своими мыслями о настоящем, прошлом и будущем главного контрольного органа страны с «МК» поделился один из его создателей — бывший заместитель председателя Счетной палаты Юрий Болдырев.

ИЗ ДОСЬЕ "МК"

Болдырев Юрий Юрьевич родился в 1960 г. в Ленинграде. В 1983–1989 гг. — инженер в ЦНИИ судовой электротехники и технологии (Ленинград). В 1989–1991 гг. — народный депутат СССР. С марта 1992 г. по март 1993 г. — начальник Контрольного управления Президента РФ. В 1993–1995 гг. — депутат Совета Федерации (бывшего в то время выборным) от Санкт-Петербурга. С января 1995 г. по январь 2001 г. — заместитель председателя Счетной палаты РФ (избран Советом Федерации). В настоящее время занимается общественно-политической и публицистической деятельностью.

— Юрий Юрьевич, прежде всего хотелось бы узнать ваше мнение о недавних кадровых переменах в Счетной палате. Насколько успешным руководителем была, на ваш взгляд, Татьяна Голикова? Как вы оцениваете потенциал нового председателя — Алексея Кудрина? Насколько сильно может отразиться эта замена на деятельности палаты, на ее роли в государстве?

— Вы спрашиваете у меня об этом, наверное, как у одного из создателей и бывшего заместителя председателя Счетной палаты. Но надо понимать, что тогдашняя Счетная палата и нынешняя — совершенно разные вещи. В свое время и я, и Кудрин, и Путин были начальниками Контрольного управления Президента. Тут все понятно: этот орган контроля напрямую подчинен президенту. А Счетная палата, которую мы создавали в 1994–1995 годах, была органом, появившимся вопреки президенту: Ельцин пытался наложить вето на учреждавший палату закон. Это был орган независимого контроля, должностные лица были независимы от главы вертикали.

фото: ru.wikipedia.org Юрий Болдырев.

Ситуация начала меняться, когда установилась власть преемника: в 2000 году под формальным предлогом — по достижении пенсионного возраста — сняли первого председателя палаты Кармокова и поставили на его место Степашина. Это было нарушением всей логики заложенных нами процедур. Получилось, что председатель Счетной палаты Степашин организовывал контроль над тем, как председатель правительства Степашин исполнял в 1999 году федеральный бюджет! Полный цинизм! А в 2003 году в закон внесли изменения — антиконституционные, подчеркиваю: председатель палаты, заместитель председателя, аудиторы назначаются по предложению президента. Все, точка. С этого момента независимой Счетной палаты в стране нет. Кто девушку кормит, тот ее и танцует. Кто ставит человека на пост — от того этот человек и зависит.

Поэтому вопрос, как работала в Счетной палате Голикова и как будет работать Кудрин, абсолютно эквивалентен вопросу, как Кудрин и Путин работали в Контрольном управлении. Как им говорили, так и работали.

— Но политический вес Кудрина все-таки намного превосходит голиковский. По существу, это первый человек во главе палаты с таким уровнем влияния за много лет. Вдобавок Кудрин, как известно, находится в далеко не приятельских отношениях с главой нынешнего кабинета. Есть мнение, что эти обстоятельства могут придать, так сказать, второе дыхание Счетной палате, добавить остроты в ее отношения с исполнительной властью. Что, в общем-то, подтверждается и первыми, программными выступлениями нового председателя палаты: Кудрин обещает усилить контроль за правительством.

— Вы использовали термин «политический вес». Но политический вес — это все-таки понятие общественное. Попробуйте выставить Кудрина на какие-нибудь выборы — и вы увидите, что ни малейшего политического веса у него на самом деле нет. Речь о другом. Во-первых, Кудрин — друг президента. Причем известно об этом не со слов Кудрина, а со слов самого Путина. Так что это не вопрос политического веса — это вопрос раздачи постов своим. Новая должность Кудрина — шуба другу с барского плеча.

Второе: чем занимался Кудрин на посту министра финансов? Вкладывал наши «лишние» деньги в американские казначейские обязательства, полагая, что лучшего применения им Россия найти не может. За что получил звание лучшего министра финансов мира. Получил от тех, кого кормил. Вы что, всерьез полагаете, что он там влиятельный, авторитетный человек, что его кто-то будет слушать? Его будут подкармливать званиями лучшего министра, лучшего председателя Счетной палаты, любого другого «лучшего», если он будет делать то, что ему оттуда говорят. К политическому весу в социальном, общественном смысле это опять же не имеет никакого отношения.

И еще раз: нынешняя Счетная палата не есть независимый контрольный орган. Она прямо зависит от президента, поэтому вопреки его воле ни один волос ни с чьей головы не упадет. Может Путин использовать Кудрина для устрашения Медведева и наоборот? Конечно, может. Только это — подковерная игра, дворцовые интриги, а я не специалист по дворцовым интригам.

— А как, интересно, складывались ваши отношения с Кудриным в его бытность руководителем Контрольного управления Президента? Вы как замглавы Счетной палаты должны были достаточно тесно контактировать с ним.

— Я знаю Кудрина еще со времен, когда он был руководителем финансов в Администрации Петербурга. Это аспирант Чубайса, его выдвиженец, проводник той же идеологии. Да, мы (Счетная палата) привлекали их (Контрольное управление) к каким-то своим мероприятиям. Но никакого отдельного мнения о Кудрине как о руководителе этого органа у меня не сложилось. Будучи начальником Контрольного управления Президента, он выполнял поручения президента.

— Ну а сменивший Кудрина Владимир Путин чем-то запомнился на этом посту?

— Поймите: внутренний контроль существует не для того, чтобы какие-то люди извне знали, что делает этот человек. Внутренний контроль работает на начальника, в данном случае — на президента. Парадокс в том, что Счетную палату низвели сегодня до дублера Контрольного управления. С некоторой публичной симуляцией независимого контроля.

— Вы сказали, что Счетная палата была создана вопреки воле Ельцина, что он даже наложил вето на закон о палате. Как же все-таки его удалось тогда «пробить»?

— Это было стечение обстоятельств. Дело в том, что одновременно началась первая чеченская война. В стране было очень большое недовольство властью, позиции Ельцина стали довольно шаткими. Нужно также сказать, что после переворота 1993 года депутаты столкнулись с откровенно хамским отношением к себе со стороны президента и правительства. На все попытки получить информацию им отвечали: «А вы кто? Вы никто! Вот появится Счетная палата, тогда и будем вам отвечать!» В отличие от Верховного Совета, новый парламент не был по Конституции высшим контрольным органом. Но вот появляется разработанный нами Закон о Счетной палате — и президент накладывает на него вето! Это вызвало большое возмущение. Видимо, президенту доложили, что Дума и Совет Федерации преисполнены решимости и, если не отозвать вето, его с позором преодолеют. С позором для президента. И Ельцин уступил.

— А кому, кстати, принадлежит сама идея создания в России такого института? Вам?

— Ни в коем случае. Автором колеса не может назвать себя никто. В более-менее цивилизованном обществе независимый контрольный орган является вещью обязательной. Есть международное сообщество таких органов, есть Лимская декларация об основных принципах контроля, принятая еще в 1970-х годах. Словом, идея является абсолютно всеобщей. Именно поэтому ее не смогли выкинуть и из текста новой Конституции. Другое дело, что в Конституцию попытались заложить ограничение полномочий Счетной палаты: она предназначена «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета». Авторы этого положения, как известно, предполагали, что под бюджетом будет пониматься лишь один маленький государственный карманчик, что на другие, большие карманы, на разные внебюджетные и валютные фонды компетенция Счетной палаты распространяться не будет. Но в процессе разработки закона нам удалось убедить коллег, что конституционное понятие «бюджет» включает в себя совокупность всей финансовой деятельности исполнительной власти.

Повторю: я не был автором идеи. Но я был автором некоторых ключевых концептуальных положений. Я своей рукой прописывал положения закона, предусматривающие расширение компетенции Счетной палаты, процедуры, которые делают ее деятельность публичной, которые не позволяют использовать ее как механизм шантажа…

— Кто еще был в авторском коллективе?

— У закона было два основных соавтора — Хачим Мухамедович Кармоков и я. Интересно, что Кармоков стал председателем Счетной палаты еще до ее создания. Дело в том, что когда после переворота 1993 года была избрана первая Дума, между фракциями было заключено пакетное соглашение о распределении должностей. Кармоков предложил включить в него должность председателя еще не существовавшей Счетной палаты и был на нее назначен. Шутка истории: те, кто расхватал понятные посты, занимали их два года — первая Дума была избрана на двухлетний период. А Кармоков получил гипотетическую должность и проработал в итоге 5 лет. Вскоре после его назначения была создана совместная рабочая группа двух палат парламента по разработке закона: думской частью руководил Кармоков, частью Совета Федерации — я. Кроме нас в группу входило большое количество разных специалистов из аппаратов Совета Федерации и Думы. Ну и какие-то депутаты тоже принимали участие. Хотя и в меньшей степени. Политический режим после переворота казался столь жестким, что многим парламентариям наша работа представлялась бесполезным делом: они были уверены, что провести закон не удастся.

— Вот, кстати, парадокс: несмотря на нелюбовь Ельцина к Счетной палате, именно при нем она была создана и играла намного более заметную роль, чем сегодня…

— При Ельцине политическая жизнь в стране не определялась одной лишь волей исполнительной власти. То же самое можно видеть сегодня, например, в США: политическая деятельность не определяется там одним президентом — есть Конгресс, есть политические партии, есть другие независимые силы. Вполне естественно, что в здоровой конкурентоспособной политической системе такие институты, как счетные палаты, могут играть намного большую роль, нежели в системе автократической. Но если говорить о самом Ельцине, то и после создания палаты он продолжал бороться с ней и ее организаторами.

Доходило до анекдотических случаев. Один из них был связан с моим удостоверением. Дело в том, что высшим должностным лицам государства удостоверения подписывает президент. Ельцин подписал удостоверения председателю Счетной палаты и двенадцати аудиторам. А мне — заместителю председателя, «пробившему» неприятные для него нормы, да к тому же уволенному им с поста начальника Контрольного управления и избранному теперь Советом Федерации вопреки давлению Администрации Президента, — подписывать не стал. Это продолжалось около полугода. В конце концов Кармоков пригласил меня и сказал: «Юрий Юрьевич, сходите поговорите с ним, помиритесь». Но как можно «помириться» с президентом? Кто он и кто я?! У президента можно разве что попросить прощения. Говорю: «Нет, это невозможно». И вместо того, чтобы просить прощения, я стал во всех интервью говорить об абсурдности этой ситуации. Может ли президент, глава государства, который должен решать стратегические проблемы и задачи, опускаться до мелкой личной мести бывшему начальнику своего Контрольного управления? И это сработало. Кто-то довел до Ельцина, что он выглядит посмешищем, и удостоверение было подписано.

— Выходит, тогдашняя политическая система была более здоровой, чем нынешняя.

— Тогда была борьба. Борьба — говорю это открытым текстом — между добром и злом. Но после 1999 года конкуренция закончилась. Возникла автократия, при которой воля одного человека, воля его группировки определяет практически все.

Кто-то, конечно, скажет: «Но теперь-то живем богаче!»…

— Да, это наиболее часто звучащий сегодня аргумент.

— Надо понимать, во-первых, что огромную роль в восстановлении экономики после дефолта 1998 года сыграло правительство Примакова—Маслюкова. Весь начальный период 2000-х годов мы жили на наследии и инерции совершенного ими, прямо скажем, социально-экономического подвига. Это факт, это невозможно вычеркнуть из истории. Далее — благоприятная конъюнктура, высокие цены на нефть.

С одной стороны, это был период потребительского бума, но с другой — период разрушения базисных основ экономики. Сегодня у нас нет экономики, имеющей потенциал самостоятельного развития, экономики, которая бы была способна бросить вызов тем, кто подвергает нас санкциям. Они, кстати, пока еще детские, смешные. На нас могут быть наложены радикально более тяжелые санкции, пережить которые будет намного сложнее, поскольку мы зависим от Запада по целому ряду критических позиций. В том числе, например, по программному обеспечению. Возьмем Францию: страна — член НАТО, союзник США, но, в отличие от нас, продукция «Майкрософта» к использованию на госслужбе там не допускается. Наша уязвимость — результат того, что мы позволили себе так расслабиться в 2000-е годы.

— Счетная палата создавалась в первую очередь как институт парламентского контроля. Не означает ли это, что в нынешних условиях, когда парламент сам полностью подконтролен Кремлю и Белому дому, она потеряла смысл своего существования, стала «пятым колесом», пережитком ушедшей политической эпохи?

— Институт парламентского контроля — не значит институт, подчиненный парламенту или его большинству. Точнее было бы назвать это институтом общественного контроля, опирающегося на парламент. Одна из ключевых норм, которую я своей рукой прописал в законе и которая, к счастью, сохранилась: прямое поручение Счетной палате может дать парламентское меньшинство — 20 процентов депутатов. И парламентское большинство это поручение отменить не может. Даже в нынешних Думе и Совете Федерации вполне могло бы найтись меньшинство в 20 процентов, которое давало бы Счетной палате поручения, очень неприятные для президента и всей вертикали. Касающиеся, например, сделок с панамскими офшорами: госкорпорации, зависимые от президента, перечисляли деньги на офшорные счета виолончелиста Ролдугина, друга президента…

— Но таких поручений сегодня никто не дает.

— Потому что мы живем в условиях автократического режима. Никакие механизмы контроля за исполнительной властью сегодня не работают. Но это не будет длиться вечно. Тем более что у нас есть опыт того, как это работало. Зримый пример — история с Европейской энергетической хартией. В свое время Счетная палата дала отрицательное заключение, и тогдашний парламент отказался ратифицировать ее — вопреки мнению исполнительной власти, которая хартию подписала. В результате спустя 20 лет Россия получила возможность не выплачивать 50 миллиардов долларов акционерам ЮКОСа.

Сегодня такое невозможно: решение любого органа зависит от того, какое указание поступит сверху. И это не усиливает — это, напротив, радикально ослабляет нашу страну, нашу политическую систему. Ведь совершаются колоссальные ошибки. Мы не имеем, скажем, заключения Счетной палаты на проект строительства газопровода в Китай и иные подобные проекты. У нас нет ответа, выгодны они России или нет, потому что Счетная палата, создававшаяся как независимый контрольный и экспертный орган, таковым, к сожалению, сегодня не является. Но, надеюсь, когда-нибудь вновь им станет. Может быть, даже при нашей жизни.