Пять задач для нового правительства России: «Положить конец подобным извращениям»

Органы власти нанимают иностранные коммерческие организации, чтобы они исполняли их работу за госсчет

В мае будет сформировано новое правительство. Не так важно, кто его возглавит. Гораздо важнее, какой у него будет КПД. Федеральные органы власти распоряжаются 70% бюджетных средств. Огромные деньги. Но ожидаемых результатов они не приносят. Причина — «кривая» система госуправления. Лишние звенья, перетасованные полномочия, ненужные функции…

В начале года на Гайдаровских чтениях Татьяна Голикова, председатель Счетной палаты, объяснила на пальцах, как по-дурацки она устроена и сколько бюджетных денег на этом теряется. Опираясь на представленные Голиковой данные, мы сформулировали пять задач, которые должны быть решены новым правительством.

Начнем с Кемерова, потому что это всех касается.

Уже известно, что здание ТЦ не отвечало требованиям пожарной безопасности. Но кемеровская инспекция Госстройнадзора позволила ему функционировать. А охранявший торговый центр ЧОП не имел права охранять объекты массового пребывания людей. Но кемеровский Центр лицензионно-разрешительной работы и контроля разрешил ему там работать.

Две структуры исполнительной власти не выполнили своих функций: Госстройнадзор (входит в состав Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ (Ростехнадзор) и Центр лицензионно-разрешительной работы (входит в состав Федеральной службы войск национальной гвардии (Росгвардия).

Ростехнадзор и Росгвардия — федеральные органы исполнительной власти (сокращенно ФОИВ).

Вообще в систему ФОИВ входят:

16 федеральных министерств (Минфин, Минобраз, Минздрав и т.д.);

19 служб (Росгвардия, Ростехнадзор, ФСБ, ФСО, ФССП, ФСН и т.д.);

18 агентств (ФАНО, ФМБА, Ростуризм, Россвязь и т.д.).

Штатная численность всех сотрудников, которые трудятся в ФОИВ, — 373 596 человек. За ними закреплено казенное имущество на сумму 9 934 195 руб. и казенные автомобили в количестве 23 764 штуки.

Чем заняты все эти люди?

Они осуществляют функции и полномочия.

По Указу президента №314 от 2004 года федеральные министерства должны вырабатывать государственную политику и нормативно-правовое регулирование своей сферы. Федеральные службы — осуществлять контроль и надзор. Федеральные агентства — оказывать госуслуги и выполнять правоприменительные функции, за исключением контроля и надзора.

Всего за всеми ФОИВ закреплено 4359 функций и полномочий.

Раньше было меньше. В 2012-м — только 4230. Но функции и полномочия с тех пор размножились и перемешались.

Сейчас разработкой законов помимо министерств занимаются еще 2 службы и 3 агентства. Оказанием госуслуг озаботились 10 министерств (из 16) и 4 службы.

А контроль и надзор помимо служб взвалили на себя 8 министерств и 5 агентств.

Росгвардия и Ростехнадзор в Кемерове наглядно продемонстрировали, как контроль и надзор осуществляются на практике.

Можно ли рассматривать их провал как исключение? Судя по данным Счетной палаты, нельзя. Скорее, это правило.

«В среднем ежегодно проводится почти миллион проверок, — сказала Голикова. — При таком количестве проверок нарушения обязательных требований выявлялись только в 59,5% проверок. При этом средняя доля выявленных нарушений, зафиксировавших фактический вред, составляет немногим более 2%. Это характеристика деятельности сегодняшних контрольно-надзорных органов».

Если бы мы жили в стране, где все граждане досконально соблюдают все правила и малейшее нарушение рассматривается как вызов обществу, можно было бы поверить, что только 2% выявленных проверками нарушений были чреваты бедой. Но в нашем случае, когда нарушают все и всё, что только возможно, это просто смешно.

Поэтому встает вопрос: зачем государству содержать огромную армию проверяльщиков, если у нее такой низкий КПД?

Понятно же, что они не столько проверяют и надзирают, сколько собирают взятки за фиктивные результаты своих проверок.

Контрольно-надзорные органы — кормушка для моральных уродов, которую государство учредило и на свои деньги содержит. Разогнать их или заставить отрабатывать вложенные в них бюджетные деньги — задача номер один для нового правительства.

Нельзя сказать, что с 2004 года никакого реформирования системы госуправления не проводилось. Проводилось. Но в результате она только разрасталась и матерела.

То, как это происходило, хорошо видно на примере МФЦ — многофункциональных центров госуслуг.

Они были созданы, чтобы объединить под одной крышей разные услуги и снизить затраты на содержание территориальных органов федеральных служб и агентств, которые их оказывают.

Оптимизация проводилась с 2012 по 2016 годы. Количество территориальных органов ФОИВ сократилось на 4,8%. Но расходы на содержание системы госуправления не уменьшились. Потому что территориальные органы ФОИВ закрывались, но одновременно у ФОИВ росло количество подведомственных учреждений. Причем гораздо активнее, чем сокращались терорганы.

В итоге оно увеличилось на 24,8%. А филиалов этих подведомственных учреждений стало и вовсе вдвое больше. Соответственно, выросла нагрузка на федеральный бюджет. Ведь в каждом подведомственном учреждении и его филиале должны быть начальник и зам, секретарша и бухгалтер, водитель и охранник, а также помещение, канцтовары, электричество, отопление, служебный транспорт, бензин и много чего еще.

Так что никакой оптимизации и экономии госбюджета благодаря МФЦ не получилось. Получилась регенерация: вместо одного отрезанного щупальца у системы госуправления выросли пять новых.

Нужно теперь оптимизировать подведомственные учреждения и филиалы. Слить и закрыть избыточные. Установить потолок их количества (сейчас его нет, филиалов вообще можно создавать сколько угодно), ввести критерии эффективности. Причем сделать все это надо так, чтобы рядом одновременно не выросло никаких новых бюджетных структур — в пять раз больше прежних. Это задача номер два.

На сайте Счетной палаты висит документ: «Анализ и оценка закупок работ (услуг) за 2015–2016 годы и 1-е полугодие 2017 года, выполнение которых отнесено к полномочиям органов власти и предусмотрено установленными государственным учреждениям государственными заданиями».

Чтоб сразу понять, о чем речь, представьте школу, где учится ваш ребенок.

Школа, как и положено, финансируется из бюджета. У нее есть штат — директор, завуч, учителя. Но детей они не учат. Они приходят на работу, сидят в учительской, пьют чай и получают зарплату. Учат детей учителя из другой школы. Она может быть тоже государственной. Или коммерческой, неважно. Важно, что учителя оттуда приходят и ведут уроки. Ваша школа заключила с ними контракт на энную сумму, передала свою функцию — обучать детей — и теперь курит бамбук.

Вам как родителю в принципе все равно, кто учит ребенка, — лишь бы учили.

Но как налогоплательщик вы много теряете при такой конструкции. Ваши налоги идут на оплату двух команд учителей вместо одной: вы оплачиваете одну работающую команду и одну неработающую.

Такую же в точности «обезьянку» наловчились делать органы исполнительной власти.

За государственные средства они покупают исполнение своей работы — той, которая входит в список их функций и полномочий и за которую им платят зарплату.

Изучив сайт госзакупок за последние два с половиной года, аудиторы Счетной палаты выявили 1542 закупки работ и услуг, выполнение которых отнесено к полномочиям органов госвласти. 1037 закупок были сделаны на федеральном уровне и 505 — на региональном и муниципальном.

Из бюджета за них выплачено за два с половиной года в общей сложности 8 млрд 551 млн 786,2 тыс. руб. Это прямые потери налогоплательщиков.

Активнее всего подобными закупками занимались ФОИВ. За ними львиная доля растраченных средств — 8,09 млрд. Регионалы и муниципалы совместными усилиями спустили 545,5 млн.

Чемпионом оказался Минпромторг: за исполнение своих полномочий ведомство заплатило 1,538 млрд руб. Минэнерго — 723,5 млн, Роснедра — 287,5 млн, Минкультуры — 286,4 млн, Минспорт — 133,1 млн, Минкомсвязь — 119 млн, Минэкономразвития — 76,8 млн.

«Основными направлениями расходования бюджетных средств в 2015–2017 годах по фактам передачи полномочий являлись:

— услуги по разработке нормативных правовых актов, в том числе стратегий развития;

— услуги по мониторингу, анализу, оценке эффективности и подготовке предложений по корректировке государственных, федеральных и инвестиционных программ;

— услуги по проведению анализа информации в регулируемой сфере деятельности, в том числе анализа законодательства;

— услуги по разработке (корректировке) методических пособий, стандартов и документов рекомендательного характера».

Некоторые органы власти обнаглели настолько, что уже и собственным делопроизводством не хотели и не хотят заниматься. Нанимают частные фирмы, чтобы содержали в порядке их архивы и документооборот. 18 таких контрактов навскидку обнаружили аудиторы — в общей сложности на 10,5 млн руб.

Особо хочется отметить Министерство Северного Кавказа. В прошлом году оно закупило себе услуг на 8,5 млн рублей (!) «по разработке проекта стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 года».

Сотрудники министерства сами должны разрабатывать стратегию развития. Минкавказа для того и создано. Но они такой ерундой заниматься не желают.

Сами они получают зарплату. Единственная функция, которую они никогда никому не передадут.

Примечательно, что ФОИВ заключают контракты на исполнение своих функций не только с подведомственными, но и с коммерческими организациями. Причем далеко не всегда российскими.

«Из 44 сторонних организаций, привлеченных к реализации полномочий Минэнерго России, 19 (43,8%) имеют организационно-правовую форму обществ с ограниченной ответственностью, два из которых аффилированы с организациями, зарегистрированными в США и Нидерландах», — отмечает Счетная палата.

А «основным контрагентом Минпромторга России по корректировке и мониторингу документов стратегического планирования в сфере химического и нефтехимического комплекса (6 закупок общей стоимостью 28 200 131 руб.) является ПАО «НИИТЭХИМ», подконтрольное офшорной организации — компании «ОПАЛ ИНВЕСТ ЛИМИТЕД», зарегистрированной на Виргинских островах, которой принадлежат 37,26% доли компании».

Сведения эти настолько шокирующие, что давайте повторим их еще раз.

Вместо федеральных министерств государственную политику вырабатывают коммерческие компании.

В числе этих компаний есть зарубежные — в том числе американские и английские.

За работу они получают вознаграждение из средств государственного бюджета. Народные деньги, таким образом, уплывают напрямую из федеральных органов власти в зарубежные офшоры. Причем совершенно открыто и легально, без каких-либо хитрых схем.

Задача номер три для нового правительства — положить конец подобным извращениям.

Органы власти должны самостоятельно исполнять свои функции и полномочия. А если не могут, надо эти функции у них отобрать. И не выделять на них деньги из государственного бюджета.

Свои полномочия и функции ФОИВ передают не только подведомственным и коммерческим организациям, но и регионам тоже.

Идея тут, правда, другая — больше самостоятельности регионам. Но на конце все равно все получается одинаково: бюджетные средства расходуются неэффективно.

По сведениям Счетной палаты, «на 1 января 2017 г. Российской Федерацией переданы регионам 113 полномочий в 17 сферах деятельности. Рост числа переданных полномочий только относительно 2012 года составил 82,3%. В осуществлении переданных полномочий участвуют 1060 органов исполнительной власти регионов и 7429 органов местного самоуправления и иных организаций. Очевидна сформировавшаяся в регионах устойчивая тенденция «трансляции» этих полномочий на муниципальный уровень».

Чтоб исполнять дополнительные полномочия, муниципальному уровню нужны, естественно, дополнительные деньги. Но полномочия сверху передаются полностью, а деньги — частично.

«Контрольные мероприятия, которые мы проводили за этот период времени, показали, что объем субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации недостаточен для их исполнения и в ряде случаев влечет за собой дополнительные расходы субъектов по сути на то, что должно обеспечиваться федеральным бюджетом».

Пример опять будет про молодое поколение — детско-юношеские спортивные школы (ДЮСШ). Они то у Минспорта были в ведении, то у Минобразования, ну и в конце концов их передали регионам. А регионы спустили еще ниже — муниципалам. Так что теперь они финансируются из районных бюджетов.

Денег, которые им выделяются, хватает на зарплату директору, тренерам и оплату коммуналки. Инвентарь, ремонт спортзала, обслуживание спортивной инфраструктуры, сборы, участие в соревнованиях — на все это денег у ДЮСШ категорически нет. Спортсменов, соответственно, тоже нет. Потому что спортсменов не бывает без инвентаря, сборов, инфраструктуры и соревнований.

Вот такой пердимонокль. Спортивная школа в районе есть, а спортсменов нет. Только директор и тренеры зайдут иногда — бланки фиктивной отчетности заполнить. Они же на зарплате.

Поэтому снова встает вопрос об эффективности: зачем платить им зарплату, если нет денег на то, что необходимо для тренировок? Зачем тратить бюджетные средства на спортивные школы, где нет спортсменов? КПД таких вложений нулевой. Они не отрабатываются никак. Все равно что платить зарплату врачу, но при этом не давать ему даже фонендоскопа: пусть сидит в пустом кабинете и разводит руками, когда приходят больные.

С такими богадельнями пора заканчивать. Бюджетные структуры, которые нельзя финансировать в достаточной степени, нужно безжалостно закрывать. Они только развращают тех, кто там числится. Для нового правительства это задача номер четыре. Лучше никак, чем так, как сейчас.

Для всех ФОИВ устанавливаются планы работы. В планах указывается, какие показатели должны быть достигнуты в текущем году.

Доклады о выполнении планов в 2016 году представили только 18 ФОИВ из 53. Но ни один из 18 не достиг целевых показателей.

«Невыполнение показателей отражает уровень исполнения установленных функций и полномочий, ресурсы используются, а фактические результаты не достигаются», — отметила в своем выступлении Голикова.

Просто отметила. Как любопытный факт.

Представьте, в университете на первом курсе учатся 53 студента. У них есть учебный план. Каждый студент должен выполнить план, а в конце года — сдать экзамен.

Из 53 студентов на экзамен приходят только 18, и все его проваливают, ни один не сдает.

И ничего не происходит, ровным счетом ничего. Все 53 студента без проблем переходят на второй курс.

В точности такую картину мы наблюдаем в федеральных органах исполнительной власти.

Ну, не выполнили план. Ну, не сдали отчет. Ну, потратили с финансовыми нарушениями 231 млрд народных рублей за три года. Ну и что.

Верхние начальники их не разгоняют, не демонтируют, не реформируют. И даже Голиковой не говорят: ты давай уже не рассказывай на каждом углу про разгильдяйство в госуправлении, а то нам перед людьми неудобно.

Хочешь рассказывай, хочешь не рассказывай. Безразлично.

Вот это потрясает больше всего в нашей системе госуправления. Народные деньги миллиардами вылетают в трубу. И всем все безразлично.

Задача номер пять для нового правительства: покончить с безразличием и всепрощенчеством в отношении неэффективных чиновников. Ни один бюджетный рубль не может быть потрачен напрасно, бессмысленно, криво. Всем руководителям должно быть накрепко вбито в голову: они не своими деньгами распоряжаются, а чужими.

Не ваши это рубли, а наши.