Оксана Дмитриева оценила бюджет-2016: «Любимым банкам триллион не жалко»

А бюджетникам и 100 млрд не найти

13 ноября . Следуя многолетней традиции, мы поговорили о некоторых особенностях главного финансового плана страны на 2016 год с доктором экономических наук, депутатом Госдумы Оксаной Дмитриевой.

Правительство считает, что экономика чуть-чуть вырастет, нефть будет стоить в среднем 50 долларов за баррель, сам доллар — в среднем 63,3 рубля, а дефицит бюджета, то есть превышение расходов над доходами, составит 3%.

За основными показателями стоят сокращения расходов по многим статьям, неясность с перспективами многих проектов и строек, огромный региональный долг, индексация пенсий неработающим пенсионерам лишь на 4%, а не на достигнутый в этом году уровень инфляции, который едва ли будет меньше 13%, и отказ от индексации зарплат. В кризис все проблемы и недостатки нашего бюджетного планирования, все слабые места нашей системы управления как на ладони...

— Оксана Генриховна, по традиции начнем с общей характеристики проекта бюджета на 2016 год.

— Суть концепции бюджета: никаких антикризисных мер, «авось, само рассосется». пытается заговорить кризис, как в деревнях заговаривали болезни, а его представители «путаются в показаниях». Минэкономики полагает, что экономика начнет расти сама по себе в конце года (на 0,7%) за счет потребительского спроса. Но как может расти спрос, если в их же прогнозе — падение реальных доходов населения?

Минфин говорит, что будет инвестиционный спрос за счет собственных средств предприятий, то есть прибыли, при этом в бюджете нет механизмов стимулирования государственного инвестиционного спроса — и кредит остается дорогим! А Центробанк уверяет, что помогут сбалансированная денежно-кредитная политика и диверсификация экономики. А за счет чего диверсификация, спрашивается? Говорят, за счет того, что будет обуздана инфляция. А почему вдруг она будет обуздана? А потому что будут диверсификация и импортозамещение!

Это как сказка про белого бычка, причем у каждого ведомства — своя сказка.

— То есть единого сценария развития ситуации нет?

— Нет ни сценария, ни антикризисной программы. «Само рассосется», как и в 2008–2009 гг. Тогда выход из кризиса произошел не вследствие антикризисных мер Правительства РФ, а из-за того, что мировая экономика и цена на нефть быстро пошли в рост. Однако надо иметь в виду, что тогда, подчиняясь общим рекомендациям G20, доходы граждан не резали, сохраняя потребительский спрос, налоги не повышали. Имели место общие усилия стран мира, которые стремились как можно быстрее выйти из кризиса и договаривались об общей линии поведения. Сейчас же, наоборот, играют не за, а против нас.

При этом финансово-экономические ведомства дезинформируют лиц, принимающих решения, упорно вписывая наш локальный кризис в общемировую экономическую конъюнктуру. Но мы сейчас в противофазе, потому что мировая экономика в целом на подъеме. В такой ситуации нелепо думать о том, что спад пройдет сам по себе, «мы достигли дна» и сейчас от него «оттолкнемся».

— Зато политически понятно: можно снять с себя ответственность, сказать, что мы тут ни при чем, кризис, мол, у всех кризис…

— Политически понятно, но, по сути, приводит к совершенно неправильным решениям. Один из классических инструментов выхода из кризиса — девальвация национальной валюты и повышение конкурентоспособности национальной экономики.

У нас же в ходе прошедшей девальвации ЦБ и правительство все сделали для того, чтобы вместо стимула она стала шоком и вызвала паралич: дорогой кредит, невозможность возобновить оборотные средства и производство, плюс высокая инфляция, замораживание индексаций и сокращение финансирования бюджетной сферы…

Возможно, помогло бы импортозамещение, но оно требовало помимо общих условий (дешевый кредит) и спроса (госзаказ, например) четких отраслевых механизмов господдержки по технологической цепочке. Например авиастроение и авиасообщение. Из 1337 летающих у нас самолетов 830 — иностранного производства. Наши остались преимущественно старые. Но при этом отдельно в бюджете идет поддержка авиастроения, а отдельно — поддержка субсидиями, гарантиями и кредитами госбанков авиакомпаний, которые их расходуют на лизинг иностранных судов, практически это господдержка зарубежных авиастроителей.

— Но если импортная техника лучше? Поощряя производство своей, но устаревшей, мы тем самым фиксируем технологическую отсталость...

— Аэрокосмическая отрасль — это наш , где у страны есть научно-технический задел. Если не может производить самолеты, то что, кроме нефти и газа, она должна производить? Кроме того, все уже поняли, что такое валютные страновые риски! Банкротство «» началось, когда надо было делать лизинговые платежи в подорожавшей валюте...

Конечно, каждый раз, оказывая поддержку из бюджета, следует понимать, кому мы ее оказываем. Это невозможно без четкого планирования. Необходимо иметь точные данные о резервах производственных мощностей по всей технологической цепочке. Надо четко рассчитывать фактический потенциал у т.н. недозагруженных мощностей: в состоянии они что-то производить и есть ли там кому работать. Таких планов, проектов и расчетов нет ни в регионах, ни в профильных министерствах.

— Значит, мы должны подвергать сомнению все слова о том, что Россия в состоянии импортозаместить то или это?

— Сомнению надо подвергать не саму идею импортозамещения, а профессионализм тех людей, которые этим сейчас занимаются. Они понимают уход государства из экономики так: «берите бюджетные средства и распоряжайтесь ими как своими собственными», действуют по принципу «приватизация прибыли и национализация убытков». Уже доказано, что взносы в уставные капиталы акционерных обществ — это способ поддержки, при котором деньги до инвестиций доходят очень долго, если вообще доходят.

— Счетная палата теперь все время говорит, что это неэффективный и плохо контролируемый способ.

— Да, но я на это обращала внимание еще при выделении этих средств. Однако в бюджете по-прежнему объем средств в форме плохо контролируемых вложений в уставные капиталы и субсидии негосударственным предприятиям превышает объем бюджетных инвестиций под проектно-сметную документацию. 66 млрд рублей выделяется из бюджета 2016 года на взносы в уставные капиталы компаний, еще 198 млрд рублей — на субсидии и имущественные взносы госкорпорациям, более 400 млрд рублей — на субсидии негосударственным предприятиям и различным фондам, центрам и т.п. И по-прежнему идет приватизация и акционирование — преобразование ГУПов — государственных унитарных предприятий — в АО, а в программе приватизации есть инфраструктурные и стратегические предприятия.

— Объем взносов в уставные капиталы все же сократился по сравнению с прошлым годом.

— Но остается открытым вопрос о том, что делать с огромными остатками средств, которые, будучи вложенными в уставные капиталы, не пошли на реальные инвестиции, а оказались на банковских депозитах. Например, Агентство кредитных гарантий — ему выделили 50 млрд рублей, их положили в банки — и так они там лежат. А кредитов под гарантии агентства выдано 6 млрд рублей. Лучше было дать эти деньги регионам под реальные проекты в области энергетики!

А еще в проекте бюджета заложено 4,5 млрд рублей взносов в уставный капитал ОАО «Особые экономические зоны», притом что у них на депозитах лежит неиспользованных 30 млрд… И, конечно, субсидия на 2 млрд «», поскольку еще не все менеджеры этой структуры взяты под стражу.

— Особенностью бюджета 2016 года называют невиданный прежде объем резервов.

— Резервные средства составляют 757 млрд рублей: эти деньги правительство не смогло по статьям даже расписать, так как нет еще решений, проектов, документации и постановлений.

Совершенно невозможно согласиться с резервированием 342 млрд рублей, полученных от т.н. «заморозки пенсионных накоплений»! Эти средства государство сэкономило за счет того, что оно на эту сумму не должно будет компенсировать выпадающие доходы , потому что взносы на накопительную часть пенсий за 2016 год пойдут на страховую часть. Добавка должна была быть потрачена именно на индексацию пенсий и другие социальные цели. Можно было не мучить работающих пенсионеров, потому что на индексацию их пенсий на 4% нужно 87 млрд рублей, и на еще одну индексацию пенсий для всех хватило бы.

— Может, так они и сделают поближе к думским выборам?

— А почему не сделать как положено по закону — в начале года? По нашим подсчетам, чтобы проиндексировать пенсии на 12% (близко к уровню достигнутой в 2015 году инфляции) и не отказывать в индексации работающим пенсионерам, нужно около 430 млрд рублей. Это те самые 342 млрд плюс еще 100 млрд, и их можно найти, потому что в бюджете много совершенно необоснованных трат! Какая, к примеру, острая необходимость начинать в кризис дорогостоящее строительство зданий Верховного суда в Петербурге, на которое заложено 7,8 млрд рублей?

— Если сравнить структуру федерального бюджета с прошлым годом, каковы тенденции?

— Прежде всего идет рост расходов по факту на раздел «Национальная экономика»: с примерно 2,3 трлн рублей (14,7% от всех расходов), по оценкам в 2015 году, до примерно 2,6 трлн рублей (16% расходов). Но за счет чего рост? Именно в этом разделе скрываются и те самые резервы, и взносы в уставные капиталы, и замаскированные расходы на госуправление. В последние годы и в центре, и в регионах активно идет аутсорсинг управленческих функций: при органах власти создаются различные структуры типа фондов, агентств и центров. Министерства создают эти новые кормушки, которые тратят огромные средства на свое содержание, а их сотрудники часто не являются формально госслужащими — и антикоррупционные ограничения и ограничения по зарплате на них не распространяются.

Вот Фонд содействия . По данным Счетной палаты, незадействованные остатки на его депозитах составляют 54 млрд. То есть бюджет передал деньги фонду, но до регионов они не дошли. Зачем тогда было создавать фонд и тратить деньги на его содержание? Отдел в Минфине из трех человек в лучшем виде расписывал бы эти средства и просматривал наличие проектно-сметной документации...

— А что с расходами на национальную оборону?

— Доля расходов на национальную оборону в общем объеме расходов федерального бюджета немного сокращается по сравнению с 2015 годом: с 20,14% до 19,54%. Что касается номинальных цифр — происходит незначительное увеличение расходов, на 36 млрд рублей, — до 3,1 трлн рублей…

Сильно вырастут расходы на обслуживание государственного и муниципального долга (645,8 млрд рублей). Они и в 2015 году были почти равны расходам на образование и здравоохранение, вместе взятым, а в следующем году на 100 млрд рублей их превысят. Причем если в этом году мы тратили деньги на погашение внешнего долга и не занимали, то на следующий год планируется в рублевом исчислении 93,2 млрд внешних заимствований и 300 млрд внутренних. И это притом что на счетах агентств, фондов и госкомпаний такие остатки! Абсурд.

— Недавно принят закон об изъятии неиспользованных на 1 января 2016 года остатков средств на счетах бюджетных учреждений — они пойдут «на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан и оказание гуманитарной помощи населению иностранных государств».

— Излюбленный тезис Кудрина (экс-министра финансов. — «МК») и Кузьминова (ректора ВШЭ. — «МК»): бюджетная оптимизация, что выливается в сокращение бюджетной сети и численности бюджетников. В 2016 году субсидии всем федеральным бюджетным учреждениям на выполнение госзадания (образование, здравоохранение, культура) составят около 800 млрд рублей, менее 5% от общих расходов. Расходы на образование сокращаются на 57 млрд рублей, расходы на прикладную гражданскую науку — в два раза... Сокращать больше нечего, но попытка еще что-нибудь выжать из бюджетного сектора, как мы видим, предпринимается.

— Но говорят, что остатки со счетов БУ будут изыматься лишь в случае невыполнения госзадания и в соответствии с законами — федеральными или региональными.

— Идиотизм в квадрате! Во-первых, когда несколько лет назад вводили новый механизм организации бюджетной сферы — т.н. «бюджетные учреждения» (БУ), им обещали большую свободу в распоряжении средствами. А во-вторых — учреждения образования, здравоохранения, культуры или науки выполняют функции, а не план по валу. Интересно, что именно в больницах будут считать невыполнением госзадания? Если кого-то лечили дольше положенного? А если благодаря этому вылечили наконец? Критерии очевидно будут произвольными. А изымать остатки смогут и региональные, и муниципальные власти…

Это просто еще один способ доведения БУ до банкротства и закрытия. Бюджетная сфера стоит с петлей на шее, осталось только выбить табуретку из-под ног.

— А у госкорпораций и ОАО остатки не изымаются?

— Нет. Говорят: не можем, потому что это особые организационно-правовые формы. Хотя любые действия по отношению к любой организационно-правовой форме могут быть уточнены и изменены законом. А объем средств здесь, как мы уже видели, несопоставим с тем, что можно изъять у школ, вузов и больниц. Я насчитала около 1,5 трлн рублей — это в два раза больше, чем все финансирование бюджетной сети!

Справка «МК»

По данным Счетной палаты, неиспользованные остатки средств, выделенных бюджетным учреждениям в виде субсидии на выполнение госзадания, на 1 января 2013 года составляли 17,4 млрд рублей, на 1 января 2014 года — 29,8 млрд рублей и на 1 января 2015 года — 36,1 млрд рублей.

— Честно говоря, чем дальше — тем труднее понять, что происходит в здравоохранении. Эксперты говорят, что расходы сокращаются. Правительство утверждает, что они чуть ли не увеличиваются…

— Со здравоохранением тяжелая ситуация: вот уже три года идет абсолютное сокращение расходов федерального бюджета на эти цели (535,5 млрд рублей в 2014-м, 531,9 млрд рублей в 2015-м, 490,6 млрд рублей в 2016-м), и расходы 2016 года составят лишь 86% от уровня расходов 2013 года. Если же говорить о расходах на систему здравоохранения в целом по стране (это не только федеральные средства, но и средства регионов, и доходы Фонда обязательного медстрахования), в процентах к ВВП они сокращаются и в 2016 году составят лишь 3,5% (в 2015 году было 3,6%).

— Обещанный переход к одноканальному финансированию, когда все средства на здравоохранение должны идти через ФОМС, состоялся?

— Законы «Об обязательном медстраховании» и «Об основах охраны здоровья граждан», как мы и предсказывали, создали финансово несбалансированную и обреченную на провал систему. Но так как провал не признается и система не корректируется по сути, это порождает диковинный механизм кругооборота финансовых средств. Средств, собственно, от страховых взносов ФОМСу не хватает, еще субъекты Федерации платят взносы за неработающее население и доплачивают, если не хватает на обеспечение территориальных программ гарантий оказания бесплатной медпомощи. Все эти деньги идут не напрямую учреждениям здравоохранения, как при сметном финансировании, а прокручиваются через цепочку фондов и страховых компаний, которая тоже требует расходов на свое содержание и дополнительных расходов на управленческий персонал в медучреждениях (отчетность стала сложнее и объемнее). Но мало того: после увеличения страховых взносов в ОМС до 5,1% со всего фонда оплаты труда фонд получает дополнительно около 190 млрд рублей, и второй год подряд эти деньги не остаются в ФОМСе, а изымаются в федеральный бюджет — якобы потому, что высокотехнологичная помощь должна была с 2014 года оказываться за счет ФОМСа, но это оказалось невозможно…

— На высокотехнологичную помощь федеральный бюджет средства выделяет, значит, баш на баш?

— Не баш на баш, в целом-то расходы из федерального бюджета на здравоохранение сокращаются! И из ФОМСа изъяли 190 млрд рублей, это же деньги в общий котел — и кто знает, куда они пошли? В резерв или на уставные взносы?

В РФ снижение расходов на здравоохранение и неудовлетворительная организация уже привели к тому, что смертность с 2014 года снова стала расти, особенно в трудоспособном возрасте.

— А что с зарплатами врачей и учителей? Про указы президента в кризис забыли?

— На содержание бюджетной сети в целом субсидии не увеличиваются. Но так как есть расходы, которые вырастут все равно, например коммунальные, то фонд зарплаты бюджетных учреждений будет сокращаться неминуемо. Хотя для того, чтобы полностью проиндексировать и этот, и предыдущий год федеральным бюджетникам зарплату на уровень инфляции, нужно порядка 60– 100 млрд рублей.

Как показывает опыт, у нас наибольший эффект дают расходы, которые доводят деньги до людей максимально коротким способом: пенсии, пособия, зарплаты бюджетникам. Даже по антикризисным мерам 2015 года единственное, что полностью дошло до получателя и дало результат, — социальные расходы на 214 млрд рублей: лекарства, средства реабилитации инвалидов, индексация пенсий, 5 млрд рублей, выделенных на гранты малому бизнесу...

Сравните эти цифры с триллионом рублей, выделенным банкам на кредитование приоритетных отраслей экономики, — система настолько обленилась и неповоротлива, что даже до банков эти деньги не добрались! Счетная палата посчитала: 883 млрд рублей из этого триллиона — временно свободные средства, остатки. Любимым банкам триллион не жалко, а бюджетникам 100 млрд не найти.

Корысть и глупость — вот наша главная беда.