В ожидании большой нефти

Плана выхода из кризиса у правительства нет, он сводится к надеждам на благоприятную сырьевую конъюнктуру

Счетная палата раскритиковала «антикризисный план» правительства. Он не продуман, размыт, не задает целевые ориентиры. Но и то, что запланировано, выполняется только на бумаге. То есть формально принято 63,3% запланированных нормативных актов, однако мероприятия выполнены лишь на 28,3%. Многие антикризисные инструменты не работают, прочно буксует импортозамещение. Неудивительно, что МВФ в октябре ухудшил прогноз по росту экономики России на 2015 и 2016 годы: согласно обзору фонда World Economic Outlook, падение ВВП в 2015 году прогнозируется в размере 3,8%. Согласно данным Внешэкономбанка, в августе падение составило 4,1% (к аналогичному периоду прошлого года).

По сути, из доклада Счетной палаты следует неутешительный вывод: плана выхода из кризиса у нет, оно предпочитает залатывать дыры в экономике по мере их появления, а основная его «стратегия» — ждать изменения нефтяной конъюнктуры в благоприятную для нас сторону.

Это же вытекает и из бюджетной политики. Не успели утихнуть громкие речи про стратегическое планирование развития, как уже принят закон о переходе с трехлетнего на однолетний бюджет, что означает не что иное, как сужение горизонта планирования до одного года. Да и года-то по факту нет, потому что никто не знает, какой будет цена на нефть через пару месяцев. Так, уже принятый бюджет 2015 года был перекроен в апреле, так как стало ясно, что экспорт падает, налоговая база из-за кризиса сокращается и доходы будут ниже, чем ожидалось. В итоге экономика у нас теперь планируется на полгода-год вперед, а это априори исключает постановку и решение любых стратегических задач: от импортозамещения до «слезания» с пресловутой нефтяной «иглы».

Но и это еще не все. Давайте посмотрим, как у нас вообще формируется бюджет. До кризиса это происходило примерно следующим образом: на основе прогноза о том, какими будут цена на нефть, инфляция и сбор налогов, определялось, сколько денег можно будет потратить в следующем году. На эти деньги тут же начинали собираться претенденты — ведомства, регионы и т.д. Дальше начиналось распределение. Его результаты зависели от того, у кого лучше лоббистские возможности: близость к президенту, премьеру, аппаратчикам и олигархам из «ближнего круга» и далее по неформальной иерархии. Если президент давал кому-то какие-то обещания, они тоже учитывались в бюджете.

Деньги из бюджета, по сути, выделялись «на освоение», целевые ориентиры редко бывали четкими, за результат жестко не спрашивали, ну разве что случались грубые провалы или кто-то проигрывал в аппаратных войнах. Если посмотреть наши госпрограммы, то оценка их результативности зачастую сводится к совершенно эфемерным показателям. Например, «удовлетворенность населения», или предпринимателей, или еще кого-то от чего-то, замеряемая социологически (причем социологов нанимает то же ведомство, что и исполняет программу). Или абстрактные цифры, показывающие количественный рост того или иного сегмента: число субъектов малого и среднего бизнеса, число предприятий торговли, единиц транспорта и т.д., без качественных ориентиров и без оценки общего эффекта программы для экономики — ну хотя бы в плане прироста налогов или прогноза увеличения потребительского спроса.

Поскольку бюджет, даже трехлетний, верстался под нефтяную конъюнктуру, планировать что-либо дальше одного года-двух было невозможно. Реальными были только цифры в текущем бюджете (да и то их могли недофинансировать). Уже бюджеты на два других года «трехлетки» были лишь прогнозом, но не планом, они всегда корректировались к началу соответствующего года, причем срезались деньги у тех, кто их не потратил. Все это закрепило «освоительный» принцип управления и вместе с другими факторами благоприятствовало коррупции — ведь целевые ориентиры абстрактны, а качественных результатов никто особо не требует. Что было раньше — яйцо или курица, то есть хаос в управлении или коррупция, — об этом умолчим.

Что происходит сейчас, в условиях, когда нужно вытаскивать экономику из кризиса? Все то же самое, только бюджетный «пирог» стал меньше. Усилилась аппаратная борьба вокруг бюджета (и мы уже наблюдали «зачистки» в федеральных ведомствах и регионах), горизонты «планирования» еще более сократились. Судя по отчету Счетной палаты, правительство придерживает деньги на случай необходимости пожарного латания дыр, прежде всего в социалке. Ну и, как мы говорили, ждет сырьевой манны.

Можно ли так управлять страной в кризис, когда собственные резервы роста экономики исчерпаны, экспорт и спрос падают? Очевидно, нет.

Всю эту систему надо перевернуть с головы на ноги и от движения вслепую и на ощупь перейти к планированию и достижению результатов — и текущих антикризисных, и стратегических. Речь идет не о возвращении советского госплана и командной экономики, а о законодательном определении приоритетов на шестилетний период (два трехлетних бюджета), под которые надо сформировать план развития с количественными и качественными показателями и оценкой общеэкономического эффекта от каждого мероприятия. Бюджеты верстать уже под эти приоритеты и план.

При этом наметить «точки роста», которые потянут за собой и всю экономику. Это могут быть как отдельные территориальные комплексы, так и целые отрасли, которым нужно оказывать государственную поддержку (прямую — инвестиции, и косвенную — льготный кредит, протекционистские меры и др.) в зависимости от достижения целевых показателей. Определять «точки роста» следует по совокупности факторов, включая расположение, транспортную доступность, природно-ресурсный, кадровый потенциал, возможности успешного выхода на внутренний и внешний рынки.

Именно так поступали ныне успешные зарубежные страны, когда решали антикризисные задачи.

Так, в послевоенные годы была вынуждена восстанавливать свою разрушенную экономику, для чего специально было создано государственное министерство международной торговли и промышленности (ММТП), которое осуществляло в наиболее перспективных для развития экономики секторах производства селективную производственную политику, создавая спрос на продукцию компаний и в то же время защищая продукцию этих секторов протекционистскими мерами. ММТП строго контролировало «правила игры» для этих секторов через ставку процента и банковские займы, которые распределял государственный японский банк развития. ММТП также выполняло функции исследовательского центра, в рамках которого ведущие экономисты и ученые в различных областях старались сделать принимаемые меры наиболее эффективными для японской экономики. Итог — в 1950–1960-х гг. экономисты заговорили о «японском чуде». В течение следующих десятилетий вплоть до начала 1990-х гг. японская экономика стремительно росла.

Японская модель была адаптирована в Южной , Тайване, Сингапуре, . В этих странах был использован аналогичный институциональный дизайн «государства развития».

В Скандинавских странах с помощью государственно-частного партнерства поддерживались избранные секторы индустриального производства, развитие которых стало залогом успеха экономики в целом, а также то, что государственные инвестиции получали преимущественно компании, занятые развитием новейших технологий и внедрением инноваций.

Везде секрет успеха был одним и тем же — выбирались «торпеды», на которые делались ставки, и они «выстреливали», вытягивая всю остальную экономику. Но без долгой продуманной программы эти секторы, «точки роста», не запустить.

Эти механизмы могут сработать и в России. Но возникает вопрос — не станут ли эти «точки роста» собственными «свечными заводиками» чиновников или просто отчетностью на бумаге, повторив судьбу Стратегии-2020, «майских указов» и других подобных проектов?

Станут, если не перестроить систему управления экономикой. Нужно создать новую систему планирования, в которой аппаратные ведомства координировались бы и направлялись единой межотраслевой государственно-общественной структурой, профессиональной, открытой и одновременно максимально защищенной от лоббизма и коррупции. В такой национальный комитет по планированию — схожий с японским ММТП — должны войти как чиновники и экономисты, так и политики от власти и от оппозиции, общественные структуры, представители регионов. Состав комитета следует регулярно ротировать. Все это должно препятствовать влиянию на него со стороны чиновничьих и олигархических кланов.

У комитета должны быть полномочия согласовывать целевые показатели плана, состав «точек роста» и мер их поддержки. Сам план должен утверждаться федеральным законом с учетом мнения всех партий.

Если слова президента об антикризисных мерах и импортозамещении — это не просто слова, то необходимо принимать очевидные решения. Без этого мы продолжим растрачивать последние ресурсы в бессмысленном ожидании роста цен на нефть.